Το ερώτημα τίθεται σε μία περίοδο για την χώρα κατά την οποία εξαγγέλλονται με “καταιγιστικό ρυθμό” νέες οδικές και σιδηροδρομικές υποδομές ονομαστικής αξίας πολλών δισεκατομμυρίων ευρώ.
Η περίοδος έχει ανάλογα χαρακτηριστικά του προγράμματος οδικών υποδομών που δρομολογήθηκε στα μέσα της δεκαετίας του 2000, οι περισσότερες των οποίων ολοκληρώθηκαν ή ολοκληρώνονται (π.χ. Ε65) σε χρονικό ορίζοντα δεκαπενταετίας ενώ υπήρξαν και σχεδιασμοί που εγκαταλείφθηκαν (υποθαλάσσια Θεσσαλονίκης). Τα οικονομικά χαρακτηριστικά της χώρας στις δύο περιόδους είναι τελείως διαφορετικά καθώς το πρόγραμμα της δεκαετίας του 2000, ήταν στη συνέχεια μίας περίοδού ισχυρής ανάπτυξης μετά τους Ολυμπιακούς και η προσδοκία διατήρησης της αιτιολογούσε τις ληφθείσες πολιτικές αποφάσεις. Στην παρούσα χρονική περίοδο, σε μία χώρα που έχει ακόμη χαμηλή πιστοληπτική ικανότητα και μετά από μία περίοδο δεκαετούς επιτήρησης με χαρακτηριστικά ουσιαστικής πτώχευσης υπάρχουν επιφυλάξεις για την αιτιολόγηση των σχεδιασμών που εξαγγέλονται. Ίσως αξίζει να διερευνηθεί η ευχέρεια διάθεσης πόρων μέσα σε ένα πλαίσιο δυσχερούς δημοσιονομική διαχείρισης όπως έχει διαμορφωθεί λόγω της ενεργειακής κρίσης, μετά την διετία του κορονοϊού και με αυξανόμενες ανάγκες για την αμυντική θωράκιση της χώρας. Η καλλιέργεια ενός κλίματος ευμάρειας περί της εξευρέσεως πόρων μέσω νέων μοντέλων διαχείρισης έργων (π.χ. ΣΔΙΤ κλπ), ευτυχώς δεν προβάλλεται πλέον ως επιχείρημα καθώς κανένα σύστημα δεν έχει επιτύχει την δημιουργία του αεικίνητου (γέννεση πόρων από το μηδέν).
Σε κάθε περίπτωση όμως, πιστεύεται ότι πρέπει να αξιολογηθεί η αποτελεσματικότητα του σχεδιασμού ώστε παρά με τις παραπάνω επιφυλάξεις και ερωτήματα για την εύρεση των πόρων, αυτοί τουλάχιστον να είναι αποδοτικοί για την χώρα.
Σημειώνεται ότι για τις μεταφορικές υποδομές της χώρας έχει θεσμοθετηθεί το Στρατηγικό Πλαίσιο Επενδύσεων Μεταφορών (ΣΠΕΜ 2014 και 1η τροποποίηση 2019), ενώ το 2019 ολοκληρώθηκε η σύνταξη του Εθνικού Στρατηγικού Σχεδίου Μεταφορών της Ελλάδας (ΣΣΜΕ). Δανείζομαι από μία ανάλυση που έκανε το ΤΕΕ Θράκης (Μ.Ε. Υποδομών «Εννοιολογικός Προσδιορισμός και Μέτρηση Ανάπτυξης») αναφορικά με οργάνωση του σχεδιασμού μεταφορών της χώρας σε συνάρτηση με την ισχύουσα Ευρωπαϊκή Πολιτική οργάνωσης των Διευρωπαϊκών Δικτύων Μεταφορά (ΔΔΜ). Από την ανάλυση αυτή αξίζει να αναφερθεί μία προσπάθεια που έγινε για τον ορισμό της Ανάπτυξης που θα βοηθήσει στην μέτρηση και αξιολόγηση του υψηλού κόστους εξαγγελιών μεταφορικών υποδομών.
«Εννοιολογικά, ακόμη και σήμερα, ο όρος ανάπτυξη ταυτίζεται με την οικονομική ανάπτυξη και αυτή με τη σειρά της με την οικονομική μεγέθυνση η οποία αναφέρεται στην αύξηση του παραγόμενου προϊόντος που με την σειρά της προκαλείται από την αύξηση της ποσότητας των πόρων που χρησιμοποιούνται στην παραγωγή και εκφράζεται μέσω της αύξησης του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος (ΑΕΠ). Αντίθετα, ο όρος οικονομική ανάπτυξη είναι ευρύτερος του όρου οικονομική μεγέθυνση καθώς αποτελεί μια πολυσύνθετη διαδικασία, η οποία, εκτός από την αύξηση της παραγωγής, περιλαμβάνει διαρθρωτικές οικονομικές αλλαγές μονιμότερου χαρακτήρα, αλλά και αλλαγές στο θεσμικό, τεχνολογικό, κοινωνικό και πολιτικό πλαίσιο, εντός των οποίων παράγεται και διανέμεται το προϊόν.
Η Ευρωπαϊκή Ένωση μετράει το επίπεδο ανάπτυξης περιοχών με το Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν (ΑΕΠ). Η ΕΕ στις προηγούμενες προγραμματικές περιόδους χαρακτηρίζει ως αναπτυξιακά υστερούσες περιφέρειες ή περιφέρειες Στόχου 1 «Σύγκλιση», τις περιφέρειες εκείνες των οποίων το κατά κεφαλήν Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν (κ.κ. ΑΕΠ) είναι μικρότερο του 75% του κοινοτικού μέσου όρου.
Παρατηρείται όμως ότι περιφέρειες με διαχρονικά προβλήματα ανεργίας, περιβαλλοντικής υποβάθμισης, προσπελασιμότητας, χαρακτηρίζονται, με βάση το κατά κεφαλήν Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν, ως αναπτυγμένες περιφέρειες. Προκύπτει λοιπόν η αδυναμία έκφρασης του επιπέδου ανάπτυξης μιας περιοχής ως συνάρτηση του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος (ΑΕΠ), όπως αυτό εννοιολογικά έχει ορισθεί σαν μια διαδικασία ευρύτερη της οικονομικής μεγέθυνσης. Η αδυναμία αυτή αναγνωρίζεται, σχεδόν από το σύνολο των ερευνητών και καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι το ΑΕΠ δεν μπορεί να αποτελέσει δείκτη χάραξης πολιτικής και λήψης αποφάσεων σε όλους τους τομείς, καθώς δεν μετρά βασικές πτυχές της ανάπτυξης, όπως την περιβαλλοντική αειφορία και την κοινωνική ένταξη. Στις μέρες μας το εννοιολογικό περιεχόμενο του όρου ανάπτυξη διευρύνεται και αναφέρεται πλέον στην επίλυση προβλημάτων όπως η φτώχεια, η ανεργία, η εξασφάλιση της κοινωνικής συνοχής και η προστασία του περιβάλλοντος. Επίσης, το πλέον επίκαιρο χαρακτηριστικό της επιδιωκόμενης ανάπτυξης είναι ο αυτοτροφοδοτουμένος χαρακτήρας της, στον αντίποδα της επιδοτούμενης. Σήμερα γίνεται απολύτως κατανοητό ότι η επιδοτούμενη ανάπτυξη συνοδεύεται από την εποπτευόμενη, επιτηρούμενη και επιβαλλόμενη ανάπτυξη. Σε περιόδους κρίσης με σημαντικές διαρθρωτικές μεταβολές, σαν αυτή που περνάει η χώρα μας, επιδιωκόμενο χαρακτηριστικό της ανάπτυξης είναι η αξιοποίηση του ενδογενούς δυναμικού. Η ενδογενής ανάπτυξη είναι μια μορφή περιφερειακής ανάπτυξης, όπου τοπικοί παράγοντες συνιστούν τους βασικούς μοχλούς της αναπτυξιακής διαδικασίας.
Στο πλαίσιο αυτό προτείνεται ως ανάπτυξη να ορισθεί η διαδικασία κατά την οποία, με την αξιοποίηση του ενδογενούς δυναμικού μιας περιοχής, βελτιώνονται οι οικονομικές συνθήκες των κατοίκων, εξασφαλίζοντας παράλληλα την κοινωνική συνοχή και την προστασία του περιβάλλοντος και θεωρείται, σε συμφωνία με την παρακολούθηση της Στρατηγικής «Ευρώπη 2020», ότι συντελείται όταν σωρευτικά εκπληρούνται οι όροι οικονομικών συνθηκών (ΑΕΠ, εισόδημα), κοινωνικής συνοχής (φτώχεια, απασχόληση, παιδεία) και προστασίας του περιβάλλοντος (μείωση εκπομπών, ΑΠΕ).
Στην παραπάνω ανάλυση του ΤΕΕ Θράκης, επισημαίνονται μερικά στοιχεία που θέτουν προβληματισμούς στην αξιολόγηση και ιεράρχηση των προγραμμάτων μεταφορικών υποδομών
- Υπάρχει ελλιπής γνώση για τον υπολογισμό των μεταβολών λόγω δυσκολίας εύρεσης κατάλληλων στατιστικών στοιχείων και την ποσοτικοποίηση της επίδρασης των υποδομών στις κοινωνικοοικονομικές εξελίξεις.
- Υπάρχει αδυναμία διακριτοποίησης των μεταβολών που οφείλονται στις υποδομές από αυτές που οφείλονται σε γενικότερους παράγοντες (κρατική πολιτική, μακροοικονομικές εξελίξεις κλπ).
- Από εμπειρικές διερευνήσεις και την υπάρχουσα βιβλιογραφία εξάγονται ορισμένα βασικά συμπεράσματα που συνοψίζονται στα εξής:
- Για να υπάρξει αποδοτική αξιοποίηση μιας υποδομής θα πρέπει υπάρχει ένα ικανοποιητικό επίπεδο οικονομικών δραστηριοτήτων, ώστε να υπάρξει συμπληρωματική λειτουργία της υποδομής.
- Τα οικονομικά αποτελέσματα που επιφέρουν οι υποδομές δεν είναι a priori καθορισμένα. Υπάρχει μια ποικιλία παραγόντων που επηρεάζουν την έκταση των εξωτερικών οικονομιών και το μέγεθος των πολλαπλασιαστικών αποτελεσμάτων που προκαλούνται όπως οι υφιστάμενοι φυσικοί πόροι, τα γεωμορφολογικά χαρακτηριστικά η γεωγραφική θέση, οι διαθέσιμοι σε ποσότητα και ποιότητα συντελεστές παραγωγής, τα ανταγωνιστικά πλεονεκτήματα των συναλλασσόμενων περιφερειών, το είδος και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των νέων υποδομών, καθώς και η τεχνολογία που αυτές ενσωματώνουν.
- Οι βασικές υποδομές δεν είναι ικανές να προσελκύσουν επενδύσεις, δηλαδή, οι υποδομές είναι μια «αναγκαία αλλά όχι ικανή προϋπόθεση» για την ανάπτυξη των περιφερειών.
- Η συμβολή των υποδομών στην τοπική ανάπτυξη εξαρτάται από τα διαρθρωτικά χαρακτηριστικά, την αποτελεσματικότητα και την ικανότητα των τοπικών οικονομιών να εκμεταλλευτούν τις δυνατότητες που παρέχει ένα δίκτυο υποδομών.
- Οι υποδομές βελτιώνουν έμμεσα την παραγωγικότητα μέσω της αναβάθμισης της ποιότητας ζωής.
- Το μέγεθος και το είδος των υποδομών υπόκειται κάθε φορά σε διαφορετικά κριτήρια αξιολόγησης που συναρτώνται με τις οικονομικές απαιτήσεις προς τους διαθέσιμους πόρους. Σημαντικό κριτήριο για τον χρονικό προγραμματισμό του σχεδιαζόμενου δικτύου είναι η δυνατότητα ολοκλήρωσης κάθε υποδομής σε μια αλληλουχία δράσεων, ώστε οι διατιθέμενοι πόροι να καθίστανται παραγωγικοί.
Στο θεσμοθετημένο πλαίσιο επιλογής και υλοποίησης έργων μεταφορικών υποδομών (ΣΠΕΜ 2014/2019 και ΣΣΜΕ), πολλές φορές έχουν γίνει εισροές σχεδιασμών που εκφράζουν πολλές φορές πολιτικές επιλογές που δεν αιτιολογούνται από το σύστημα βαθμονόμησης που έχει υιοθετήσει το ίδιο το πλαίσιο. Στην 1η τροποποίηση που αποτελεί και αξιολόγηση του ΣΠΜΕ δεν περιλαμβάνονται οι πίνακες βαθμονόμησης ώστε να υπάρξει στοιχειώδης αξιολόγηση και τεκμηρίωση των επιλογών που συνιστούν ένα “χρήσιμο έργο”.
Με τις επιφυλάξεις που αναφέρθηκαν στην αρχή και από την αναγνώριση των προβλέψεων του ισχύοντος θεσμικού πλαισίου πρέπει να αναφερθούν κάποιες παρατηρήσεις και να τεθούν ερωτήματα όπως:
- Η ανακολουθία χρονικού ορίζοντα ανάπτυξης.
Το ΣΠΕΜ έχει προγραμματικό ορίζοντα το 2035. Με την επιλογή της μεθόδου υλοποίησης δημοσίων μεταφορικών υποδομών, ο χρονικός ορίζοντας των συμβάσεων εκτείνεται μέχρι το 2055 (εκτός ορίων ΣΠΕΜ) καθώς για πολλές δράσεις μετά τον χρόνο υλοποίησης υπάρχει μία εικοσιπενταετία ανάληψης χρέους αποπληρωμής. Υπάρχει προβληματισμός για την ύπαρξη μελέτης απόδοσης για την χώρα (όχι για τον ιδιώτη) ώστε να αιτιολογηθεί το πολυετές χρέος. Υπάρχει προβληματισμός για την αξιολόγηση των προβλέψεων ως προς τις εμπορευματικές ροές 25ετιάς. Υπάρχει προβληματισμός για την αξιολόγηση των προτεραιοτήτων της χώρας ως προς την Ευρωπαϊκή διασύνδεση (κάθετοι άξονες).
- Η εξαγγελία δημοπράτησης της νέας σιδηροδρομικής γραμμής Θεσσαλονίκης – Καβάλας – Ξάνθης με κόστος 2 δις και μάλιστα την στιγμή που δεν λειτουργεί το υφιστάμενο δίκτυο (τμήμα Δράμα – Αλεξανδρούπολη) είναι εμφανές ότι δεν εντάσσεται σε κάποια από τις τεθείσες προτεραιότητες και είναι επίσης εμφανές ότι δεν τεκμηριώνεται η προτεραιοποίηση του. Επισημαίνεται ότι στο ΣΣΜΕ το συγκεκριμένο έργο τίθεται στον πυλώνα 9 και για την τεκμηρίωση του απαιτείται εκπόνηση πρόσθετων μελετών σκοπιμότητας και μάλιστα δίνεται η κατεύθυνση αυτές να συνδυαστούν με αξιολόγηση της οικονομίας της Βόρειας Ελλάδας (έργο περιφερειακής σκοπιμότητας).
- Ο αυτοκινητόδρομος σύνδεσης Δράμας – Αμφίπολης, επίσης αποτελεί ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα μη εφαρμογής κριτηρίων στην λήψη αποφάσεων και στην ιεράρχηση επιλογών. Στην εργασία του ΤΕΕ Θράκης αναφέρεται η ιστορία του Ε61 ως αυτοκινητόδρομου και η σχέση του με τον μη θεσμοθετημένο άξονα Δράμα – Αμφίπολη, η κατασκευή του οποίου επίσης δεν τεκμηριώνεται ορθολογικά. Επισημαίνεται ότι στο ΣΠΕΜ δεν αναφέρεται, ενώ στο Περιφερειακό Σχέδιο της ΠΑΜΘρ αναφέρεται ως χαμηλότερης προτεραιότητας έναντι του Ε61, η υλοποίηση του οποίου επίσης αγνοείται.
Δυστυχώς όπως προκύπτει από τα παραπάνω ελάχιστα παραδείγματα (από ένα μακρύ κατάλογο) φαίνεται ότι η χώρα οδεύει εκ νέου σε έναν δρόμο ανάληψης χρεών με στόχο την ΑΠΟΡΡΟΦΗΣΗ ΠΟΡΩΝ και ενδεχομένως την ΕΞΥΠΗΡΕΤΗΣΗ ΑΛΛΩΝ ΣΤΟΧΩΝ που δεν έχουν σχέση με ΟΡΘΟΛΟΓΙΚΟ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟ.
Εύχομαι οι επιφυλάξεις μου να μην επαληθευτούν και οι παρατηρήσεις να ληφθούν υπόψη, ώστε να μην χαθούν ευκαιρίες για την χώρα.
