Ο πρόεδρος του Συλλόγου Μελετητών Ελλάδας, Αργύρης Πλέσιας, περιγράφει στο «Ε» τη διαδικασία επιλογής των οικονομικών φορέων για έργα υποδομών, αποκαλύπτοντας τις πρακτικές που δίνουν προβάδισμα στους μεγάλους παίκτες
Με τις μεγαλύτερες εταιρείες να συγκεντρώνουν ισχύ και να εξασφαλίζουν μερίδιο από τα πιο επικερδή έργα, αναδύεται το ερώτημα: πώς φτάνουν πάντα στην κορυφή οι ίδιοι πρωταγωνιστές;
Στην αθέατη πλευρά των δημόσιων έργων, όπου οι κατασκευαστικές εταιρείες διεκδικούν μεγάλα συμβόλαια, οι μικρότεροι παίκτες βρίσκονται αντιμέτωποι με έναν σκληρό ανταγωνισμό, συχνά άνισο, που καθορίζει ποιοι θα έχουν πρόσβαση στα μεγαλύτερα έργα υποδομών. Οι ανοικτοί διαγωνισμοί που, θεωρητικά, υπόσχονται ίσες ευκαιρίες καταλήγουν συχνά σε ένα σκηνικό όπου οι ισχυρές κατασκευαστικές εταιρείες κερδίζουν σχεδόν κάθε φορά. Με τις μεγαλύτερες εταιρείες να συγκεντρώνουν ισχύ και να εξασφαλίζουν το μεγαλύτερο μερίδιο από τα πιο επικερδή έργα, πολλές φορές χωρίς ουσιαστική έκπτωση, αναδύεται το ερώτημα: πώς φτάνουν πάντα στην κορυφή οι ίδιοι πρωταγωνιστές;
Ο Αργύρης Πλέσιας, πρόεδρος του Συλλόγου Μελετητών Ελλάδας, εξηγεί στο «Ε» πώς η διαδικασία επιλογής κατασκευαστικών εταιρειών λειτουργεί σαν ένα «φιλτράρισμα» που ευνοεί τις μεγάλες κατασκευαστικές, αφήνοντας ελάχιστες ευκαιρίες στις μικρότερες επιχειρήσεις να αναδειχθούν στην ανταγωνιστική κατ’ όνομα πλέον αυτή αγορά.
Δημιουργείται μεγάλος όγκος εργασιών από τις οποίες αποκλείονται οι μικρομεσαίοι
Ο πρόεδρος του Συλλόγου Μελετητών Ελλάδας, Αργύρης Πλέσιας, τονίζει ότι «η παρούσα πολιτική ηγεσία όσον αφορά τις υποδομές έχει πολύ συγκεκριμένη γραμμή». Σύμφωνα με τον ίδιο, «δημιουργούνται ζώνες δραστηριότητας στις οποίες δεν έχουν πρόσβαση μεσαίοι και μικροί». Οι μεγάλοι κατασκευαστικοί όμιλοι, εκμεταλλευόμενοι την κατάσταση, εξασφαλίζουν μεγάλα έργα, καθώς τα «πακέτα έργων εκατοντάδων εκατομμυρίων» περιλαμβάνουν αυστηρούς όρους συμμετοχής. Για παράδειγμα, οι συμμετέχοντες θα πρέπει, σε κάποιες περιπτώσεις, να έχουν «κύκλο εργασιών εκατοντάδων εκατομμυρίων ευρώ», γεγονός που αποκλείει πρακτικά τους μεσαίους και μικρούς παίκτες. «Χαρακτηριστική είναι η περίπτωση της επέκτασης της Ιονίας οδού, όπου οι όροι δημοπράτησης κρίθηκαν από το ΣτΕ ως φωτογραφικοί», όπως σημειώνεται.
Αυτή η πολιτική επιλογή έχει ως αποτέλεσμα να συμμετέχουν μόνο ελάχιστοι οικονομικοί φορείς στην πλειονότητα των διαγωνισμών, γεγονός που οδηγεί στη δημιουργία ολιγοπωλίων στην αγορά. Ο κ. Πλέσιας αναφέρει ότι «αυτά τα 4-5 σχήματα δημιουργούν ολιγοπώλιο», καθιστώντας σαφές ότι η δομή της αγοράς των δημόσιων έργων ευνοεί τους λίγους ισχυρούς παίκτες, εις βάρος των μικρότερων εταιρειών που δεν μπορούν να συμμετέχουν.
Αυτή η κατάσταση δεν είναι απλώς μια φυσική συνέπεια της αγοράς, αλλά «ένα οικονομικό μοντέλο που αποτελεί πολιτική επιλογή της κυβέρνησης», υποδηλώνοντας ότι οι στρατηγικές που ακολουθούνται έχουν πολιτικό και κοινωνικό αντίκτυπο, ενισχύοντας τη συγκέντρωση της οικονομικής δύναμης στα χέρια λίγων μεγάλων ομίλων. Όπως υπογραμμίζεται στην έρευνα των Yumou Wang και Shilong Li[1], η συγκέντρωση της αγοράς τείνει να αυξάνει τόσο τον κύκλο εργασιών όσο και τα κέρδη για τις μεγάλες κατασκευαστικές εταιρείες, αν και ταυτόχρονα μειώνει τον συνολικό κύκλο εργασιών της αγοράς λόγω του μειωμένου ανταγωνισμού.
Ενοποίηση κατασκευαστικών και ενεργειακών ομίλων
Ο κ. Πλέσιας αναφέρει ότι «αυτοί οι κατασκευαστικοί όμιλοι έχουν ενοποιηθεί με ενεργειακούς», υποδεικνύοντας μια στρατηγική συνεργασίας που επηρεάζει τη λειτουργία της αγοράς έργων υποδομής. «Οι πρόσφατοι διαγωνισμοί για την κατασκευή αρδευτικών έργων στους οποίους δηλώνει ενδιαφέρον μόνο ένας προσφέρων, αποδεικνύει την λειτουργία ολιγοπωλίων», τονίζει.
Αυτή η ενοποίηση μεταξύ κατασκευαστικών και ενεργειακών ομίλων καταδεικνύει την ύπαρξη «ενός συνολικότερου παιχνιδιού» στην αγορά. Με την διεύρυνση των δραστηριοτήτων τους, οι μεγάλες εταιρείες μπορούν να συνδυάζουν πόρους και τεχνογνωσία, αποκτώντας ανταγωνιστικό πλεονέκτημα στα έργα που δημοπρατούνται σε βάρος του υγιούς ανταγωνισμού.
Στρατηγική επιλογή η υπολειτουργία της Επιτροπής Ανταγωνισμού – To Fly Over πραγματοποιείται με δανεικά λεφτά
Ο πρόεδρος του Συλλόγου Μελετητών Ελλάδας, αναφέρεται στην επιτροπή ανταγωνισμού, επισημαίνοντας ότι «είναι εντυπωσιακή η μη παρέμβασή της σε διαδικασίες δημοσίων συμβάσεων εκατοντάδων εκατομμυρίων στις οποίες υπάρχει μόνο ένας προσφέρων». Αυτό δείχνει ότι η διαδικασία που επιλέγεται για την ανάθεση έργων μπορεί να περιορίζει την ανεξαρτησία του ελέγχου, επιτρέποντας στους μεγάλους παίκτες να κυριαρχούν στην αγορά. «Δεν τίθεται θέμα λιγοστών υπαλλήλων αλλά περισσότερο επιλογής στο να μην επεμβαίνει», προσθέτει, υπογραμμίζοντας τη στρατηγική αποδυνάμωσης της επιτροπής.
Η κατάσταση αυτή επηρεάζει τη δημοκρατία στη χώρα, καθώς οι μεγάλοι οικονομικοί φορείς ελέγχουν παράλληλα και μέσα μαζικής ενημέρωσης, καθώς «όλες αυτές οι συμβάσεις παρουσιάζονται ως ανάπτυξη». Ως χαρακτηριστικό παράδειγμα, αναφέρει το Fly Over της Θεσσαλονίκης, το οποίο «παρουσιάστηκε ως αναγκαίο έργο και εκσυγχρονισμός», αλλά κρύβει πίσω του μια πιο σύνθετη πραγματικότητα.
Η συγκεκριμένη σύμβαση για το Fly Over, έχει κοστολογηθεί στα 370 εκατομμύρια ευρώ. Ο κ. Πλέσιας εξηγεί ότι «η σύμβαση για το Fly Over που έγινε είναι μεταξύ ελληνικού κράτους, ΑΒΑΞ – Μυτιληναίου και Τράπεζας Πειραιώς». To αξιοσημείωτο είναι ότι το ελληνικό κράτος δεν θα χρειαστεί να βάλει άμεσα χρήματα, αλλά έχει αναλάβει την υποχρέωση να πληρώνει τους τόκους των 370 εκατομμυρίων ευρώ για 27 χρόνια.
«Κάνουμε ένα δημόσιο έργο με δανεικά λεφτά», τονίζει ο κ. Πλέσιας, αναφέροντας ότι το επιτόκιο του 6.5% για το δάνειο αυτό είναι εξαιρετικά υψηλό, αν αναλογιστεί κανείς ότι «το χρέος της Ελλάδας κρίθηκε μη βιώσιμο όταν ήταν 4.98% όταν μπήκαμε στα μνημόνια». Ως αποτέλεσμα, το ελληνικό κράτος θα πληρώσει «60 εκατομμύρια το χρόνο τοκοχρεολύσιο, σύνολο 1 δις. 525 εκατ.», αναδεικνύοντας τις σοβαρές οικονομικές επιπτώσεις που προκύπτουν από την επιλογή αυτής της χρηματοδότησης.
Συμπράξεις και φωτογραφικοί όροι στους δημόσιους διαγωνισμούς
Ο μηχανισμός που διασφαλίζει την συμμετοχή στους διαγωνισμούς των προεπιλεγμένων φορέων, είναι η εισαγωγή όρων που τηρούνται από ένα προσφέροντα. Ο κ. Πλέσιας αναφέρει «υπήρξε διαγωνισμός με τεχνικό αντικείμενο στον οποίο ζητούσαν ο προσφέρων να έχει εκατοντάδες χιλιάδες συμβόλαια πελατών».
Η κατασκευαστική εταιρεία επιλέγει τον επιβλέποντα του έργου που αναλαμβάνει
Ο κ. Πλέσιας αναλύει την παραδοσιακή δομή της παραγωγής δημοσίων έργων στην Ελλάδα, η οποία περιλαμβάνει τρεις βασικούς πυλώνες: τους μελετητές, τους κατασκευαστές και τους διαχειριστές επιβλέποντες. Παράλληλα, αναδεικνύει τις αλλαγές που έχουν συμβεί τα τελευταία χρόνια, εστιάζοντας σε ζητήματα που αφορούν τη διαφάνεια και την ανεξαρτησία.
Στο παρελθόν, μέχρι και τη δεκαετία του 1970, το δημόσιο είχε τον κυρίαρχο ρόλο στον τομέα της διαχείρισης και επιβλέψεως των έργων. Όπως σημειώνει ο κ. Πλέσιας, «το δημόσιο δεν έφερνε σε επαφή τον μελετητή με τον κατασκευαστή για ευνόητους λόγους». Αυτός ο διαχωρισμός ήταν σχεδιασμένος ώστε να διασφαλίζει τη διαφάνεια και την αμεροληψία στη διαδικασία ανάθεσης των έργων.
Με τις νέες αλλαγές στο θεσμικό πλαίσιο, έχει εισαχθεί ο θεσμός του «ανεξάρτητου μηχανικού», ο οποίος υποτίθεται ότι θα παρέχει την απαιτούμενη επιτήρηση και διαχείριση των έργων. Ωστόσο, ο ίδιος εκφράζει ανησυχίες σχετικά με την πραγματική ανεξαρτησία αυτού του ρόλου: «Το πρόβλημα είναι ότι τον ανεξάρτητο οίκο τον επιλέγει και τον χρηματοδοτεί η κατασκευαστική εταιρεία». Αυτό σημαίνει ότι η αξιολόγηση της ποιότητας και της λειτουργίας του έργου εξαρτάται από έναν παράγοντα που έχει άμεσο συμφέρον στην επιτυχία του έργου.
«Στον διαγωνισμό που συμμετέχει ο οικονομικός φορέας περιλαμβάνεται και το όνομα του ανεξάρτητου μηχανικού», συνεχίζει ο Πλέσιας, επισημαίνοντας ότι το «ανεξάρτητος» μπαίνει σε πολλά εισαγωγικά. «Η σύγκρουση συμφερόντων γίνεται ολοένα και πιο εμφανής, καθώς ο ανάδοχος θα πληρωθεί μόνο όταν παραδώσει το έργο. Την πιστοποίηση για την καλή λειτουργία του έργου την δίνει ο ανεξάρτητος μηχανικός που έχει επιλεγεί από την ίδια την κατασκευαστική εταιρεία», σημειώνει
Αυτό το σύστημα δημιουργεί σοβαρά ερωτήματα για την αξιοπιστία και την αντικειμενικότητα της επιτήρησης: «Πώς γίνεται να κρίνεσαι από κάποιον που κάνεις μαζί δουλειές;».
Η παρέμβαση του ελεγκτικού συνεδρίου της Ε.Ε.
Σύμφωνα με τον Αργύρη Πλέσια, το Ελεγκτικό Συνέδριο της Ε.Ε. ήρθε στην Ελλάδα το 2018, να αποτιμήσει την πορεία και την αποτελεσματικότητα των οδικών έργων που εκτελέσθηκαν με παραχώρηση, διότι «ορισμένες χώρες, μέσα σε αυτές και η Ελλάδα, είχαν πληρώσει πολλά ευρωπαϊκά χρήματα σε ΣΔΙΤ». Από την αξιολόγηση των ΣΔΙΤ διαπιστώθηκαν σοβαρές ανεπάρκειες, καθώς ο τρόπος που είχαν υιοθετήσει οι ελληνικές αρχές ήταν αναποτελεσματικός, δημιουργούσε πολλά προβλήματα και, εν γένει, τα έργα αποδεικνύονταν ελεγχόμενης χρησιμότητας για τον δημόσιο τομέα στην έκτασή τους».
Η παρέμβαση αυτή είχε σκοπό να επισημάνει την ανάγκη αλλαγών στην προσέγγιση που ακολουθείται από τις εθνικές αρχές. Το ελεγκτικό συνέδριο τόνισε ότι «οι εθνικές αρχές δεν πρέπει να εφαρμόζουν αυτή τη μεθοδολογία για να κάνουν δημόσια έργα, τα οποία δεν θα έχουν ανταποδοτικό κομμάτι». Η επισήμανση αντανακλούσε την ανάγκη για πιο διαφανείς και βιώσιμες διαδικασίες χρηματοδότησης των δημοσίων έργων.
Δυστυχώς, όπως παρατηρεί ο κ. Πλέσιας, «αυτή την κατεύθυνση δεν την υιοθετήσαμε». Παρά τις προειδοποιήσεις και τις συστάσεις του ελεγκτικού συνεδρίου της Ε.Ε., η Ελλάδα συνέχισε να εφαρμόζει την ίδια προσέγγιση και διαδικασία για τα δημόσια έργα. Αυτό επιβεβαιώνει τη διάρκεια του προβλήματος, το οποίο σχετίζεται με την «καρτελοποίηση» του κατασκευαστικού τομέα. Η συνέχεια αυτού του μοντέλου οδήγησε στη διατήρηση συνθηκών που ευνοούν τη δημιουργία καρτέλ, κάτι που υπονομεύει τη διαφάνεια και την αμεροληψία στις διαδικασίες ανάθεσης και βλάπτει μεσομακροπρόθεσμα το δημόσιο συμφέρον.
Τα προβλήματα του θεσμικού πλαισίου στα δημόσια έργα
Ένα σημαντικό πρόβλημα που αφορά το θεσμικό πλαίσιο που διέπει τα δημόσια έργα στην Ελλάδα, σύμφωνα με τον κ. Πλέσια είναι ότι «έχουμε το ίδιο θεσμικό πλαίσιο για μικρά και μεγάλα έργα». Δηλαδή, οι διαδικασίες και οι απαιτήσεις που ισχύουν για ένα έργο ύψους 100.000 ευρώ είναι οι ίδιες με αυτές ενός έργου ύψους 100.000.000 ευρώ. Αυτή η ομοιογένεια στην προσέγγιση έχει σοβαρές συνέπειες για τις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις.
Το αποτέλεσμα αυτής της κατάστασης είναι ότι το διαχειριστικό κόστος για τις μικρές και μεσαίες εταιρείες είναι «δυσβάσταχτο», ενώ για τις μεγάλες εταιρείες είναι «αστείο», όπως επισημαίνει.
Ο κ .Πλέσιας τονίζει ότι το πρώτο πράγμα που πρέπει να γίνει είναι «να αλλάξει το συγκεκριμένο θεσμικό πλαίσιο». Προτείνει ότι τα μικρά έργα της περιφέρειας θα πρέπει να γίνονται με «ευέλικτο τρόπο», επιτρέποντας στους μικρομεσαίους φορείς να συμμετάσχουν. Με αυτόν τον τρόπο, θα είναι δυνατόν να δημιουργηθεί ένα «τεχνικό δυναμικό που θα μείνει στην περιφέρεια».
Για την επίτευξη μιας «περιφερειακής στροφής», είναι απαραίτητο να δημιουργηθούν περισσότερα μικρά έργα. Η ανάπτυξη των περιφερειών είναι ζωτικής σημασίας για την οικονομική ισορροπία της χώρας, ενώ η αποδυνάμωση του συγκεντρωτικού μοντέλου που επικρατεί μέχρι σήμερα επιβάλλεται, καθώς «όλο το οικονομικό σύστημα στηρίζεται στο λεκανοπέδιο Αττικής».
Ένα δεύτερο κρίσιμο σημείο που εντοπίζει ο κ. Πλέσιας είναι η ανάγκη να σταματήσουμε «τον καταιγισμό των τεράστιων έργων που μπαίνουν χωρίς ιεράρχηση». Η έλλειψη ιεράρχησης στα έργα δημιουργεί αβεβαιότητα για το ποια έργα είναι πρώτης προτεραιότητας και ποια είναι τελευταίας. «Το ζήτημα είναι τι θα κάνει το κράτος και τι θα χρηματοδοτήσει έναντι των συμφερόντων που θέλουν να γίνουν τα συγκεκριμένα έργα», καταλήγει.
Για να επιτευχθεί μια δίκαιη κατανομή των πόρων, είναι απαραίτητη η ιεράρχηση των έργων από το κράτος. Ο κ. Πλέσιας υπογραμμίζει ότι «μία πολιτεία που δεν μπορεί να δικαιολογήσει τις προτεραιότητες που υπάρχουν στην κατανομή των εξόδων της κοινωνίας δεν μπορεί και δεν είναι δίκαιη». Αυτό καταδεικνύει τη βαθιά πολιτική διάσταση του θέματος και την ανάγκη για ένα πιο διαφανές και δίκαιο σύστημα δημόσιων έργων.
[1] Wang, Y. and Li, S. (2021). Market concentration, market power, and firm growth of construction companies. Advances in Civil Engineering, 2021(1).
